Н.В. Сирина, Е.В. Потапова, Е.М. Якимова
Экологический аудит
Учебное пособие. – Иркутск: изд-во Иркут. ун-та, 2010. – 109 с.

3. Нормативно-правовое обеспечение экологического аудита в России

3.1. Правовые основы экологического аудита

3.1.2. Общие нормы, регулирующие отношения в сфере экологического аудита

Конституция Российской Федерации (статья 42) закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Конституцией также (статья 58) установлена конституционная обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Соответственно, отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются одними из наиболее важных.

Таким образом, Конституция России указала вектор, обозначающий необходимость подробной правовой регламентации всех отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, закрепила принцип охраны окружающей среды со стороны государства и контроля за ее состоянием.

Положения Конституции России как документа общерегулятивного характера нашли более подробную регламентацию в законодательных и подзаконных актах.

Наибольшее значение среди всех законов в правовом регулировании экологического аудита имеет Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ, в котором, помимо всего прочего, закреплено легальное понятие экологического аудита.

Так, указанный федеральный закон под экологическим аудитом понимает независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Указанное определение содержит признаки экологического аудита, в совокупности составляющие сущность рассматриваемого явления.

Специфика указанного закона как документа, не раскрывающего детали возникающих правоотношений, не позволило подробно регламентировать порядок, сроки проведения экологического аудита, однако закон обозначил сущность такой деятельности, указав основные его признаки.

Законодатель, использовав в федеральном законе «Об охране окружающей среды», термин «экологический аудит», но не регламентировав основные принципы и процедуру его проведения в специальном законе, создал ситуацию, при которой как правоведы, так и лица, осуществляющие экологический аудит, вынуждены обращаться ко всему правовому массиву, регламентирующему отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в поисках норм, регулирующих отношения в сфере экологического аудита.

Поскольку в федеральном законе «Об охране окружающей среды» был использован термин «экологический аудит» небезосновательно в процессе исследования вопросов правового регулирования экологического аудита руководствоваться положениями федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 N 307-ФЗ.

Обозначенный федеральный закон определяет аудит как независимую проверку бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности, то есть не позволяет в полной мере считать экологический аудит видом аудита в понимании указанного федерального закона. Вместе с тем, сущность деятельности по проведению аудита как проверки финансовой отчетности и экологического аудита позволяет считать основные положения федерального закона «Об аудиторской деятельности» применимыми к экологическом аудиту (использовать аналогию закона). Потребности практики охраны окружающей среды определяют целесообразность выделения экологического аудита как особого вида аудиторской деятельности, с помощью которого можно решать вопросы охраны окружающей среды.

В частности, для экологического аудита применимы нормы, касающиеся контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов, прав и обязанностей аудиторской организации, индивидуального аудитора, прав и обязанностей аудируемого лица, лица, заключившего договор оказания аудиторских услуг и некоторые другие.

Отражением сущности экологического аудита как вида аудита является распространение на экоаудиторскую деятельность требований Федерального закона «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 N 315-ФЗ. В соответствии со статьей 2 указанного закона под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами этой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами данной организации.

Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным.

Как пример саморегулируемой организации в сфере экологического аудита можно привести некоммерческое партнерство «Национальная Экологическая Аудиторская палата» и некоммерческое партнерство «Экологическая Аудиторская Палата».

Стандарты проведения аудиторской деятельности (Постановление Правительства РФ от 23.09.2002 N 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности») устанавливают единые цели и основные принципы проведения аудита финансовой (бухгалтерской) отчетности, которые аудиторская организация и индивидуальный аудитор обязаны соблюдать. Вместе с тем, положения данных стандартов не регулируют отношения в сфере экологического аудита. Нарушение специалистом, проводящим экологический аудит, положений данных стандартов не является основанием для привлечения его к ответственности, равно как и признания аудиторского заключения недостоверным.

При проведении экологического аудита оценивается соответствие текущей деятельности хозяйствующего субъекта установленным законодательством нормам. Нормативные правовые акты становятся критериями аудита. Данные нормы содержатся в различных отраслях российской правовой системы, в различных правовых актах, что создается необходимость изучения множества правовых актов при проведении экологического аудита.

Деятельность хозяйствующего субъекта должна соответствовать как законам (отметим, что различные кодексы также являются по своей природе законами), так и иным нормативным правовым актам.

Деятельность хозяйствующих субъектов необходимо оценивать на соответствие положениям, в частности, Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ.

Согласно статье 1 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты должно, в том числе, обеспечить охрану и защиту лесов, использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. Соответственно хозяйствующие субъекты, деятельность которых затрагивает лесные отношения, должны соблюдать требования природоохранного законодательства. При проведении экологического аудита участника лесных отношений осуществляется проверка соответствия его деятельности нормам лесного законодательства и иных регулирующих лесные отношения нормативных правовых актов.

Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения), содержатся прежде всего в Водном кодексе Российской Федерации  от 03.06.2006 N 74-ФЗ. Важным в правовом регулировании водных отношений является принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием. Иными словами, использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Соответственно одна из целей экоаудита – оценка соответствия деятельности хозяйствующего субъекта нормам водного законодательства.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации  от 25.10.2001 N 136-ФЗ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Особое внимание Земельный кодекс Российской Федерации уделяет охране земель (глава 2). Охрана земель осуществляется в целях предотвращения деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечения улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Использование земель должно производиться в соответствии с действующим законодательством и подзаконными актами. Оценка соответствия деятельности предприятия земельному законодательству – одна из составляющих экоаудита.

Необходимо оценивать соблюдение хозяйствующим субъектом Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 N 96-ФЗ. В частности, в указанном законе содержится норма, согласно которой запрещается внедрение новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха. Статьей 16 данного федерального закона прописаны требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Статьей 17 осуществляется регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и т.д.  Соответственно, если хозяйствующий субъект не соблюдает правила, установленные рассматриваемым федеральным законом, его деятельность нарушает действующее законодательство и он может быть привлечен к ответственности.

Важность экологического аудита в процессе оценки соответствия действий хозяйствующих субъектов в сфере охраны атмосферного воздуха проявляется в п. 2 ст. 27 указанного закона. Так, согласно указанной норме государственные инспектора по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют, помимо всего прочего, право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности. Аналогичные положения содержится в Постановлении Правительства РФ от 15.01.2001 N 31 «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха».

Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» достаточно часто содержит отсылочные нормы на подзаконные нормативные акты (в частности, большое число стандартов и нормативов), которые уже не являются законами и издаются органами исполнительной власти для более подробного регулирования в рассматриваемой сфере.

Важным критерием экоаудита является Закон Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 N 2395-1. Необходимость использования указанного закона при проведении экоаудита следует из статьи 1 обозначенного закона, в которой, в частности, закрепляется, что данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Закон Российской Федерации «О недрах» содержит раздел II. «Пользование недрами», в котором обозначены правила пользования недрами, соответственно при проведении экоаудита необходимо оценивать соответствие деятельности хозяйствующего субъекта положениям указанного закона.

Важными критериями экоаудита являются нормы в сфере строительства и иной связанной с ним деятельности.

Деятельность хозяйствующих субъектов должна соответствовать, в частности, нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ. Так, статья 37 указанного кодекса регламентирует вопросы, связанные с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Кроме того, оценивается соответствие деятельности хозяйствующего субъекта правилам Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 N 184-ФЗ. Указанный закон, в частности, регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Таким образом, при проведении экологического аудита необходимо оценивать соблюдение не только правил природопользования и охраны окружающей среды, но и соблюдения технических регламентов.

Деятельность хозяйствующих субъектов часто сопряжена с образованием отходами производства и потребления. Многие из этих отходов являются опасными. В целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья хозяйствующий субъект должен соблюдать требования нормативно-правовых актов. Среди них особое место занимает Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 N 89-ФЗ. Установленные законом требования по обращению с отходами должны соблюдаться, их несоблюдение влечет наказание.