О.С. Шимова, Н.К. Соколовский
Основы экологии и экономика природопользования
Учебник. Мн.: БГЭУ, 2002. — 367 с.

Раздел 3. Хозяйственный механизм природопользования

Глава 13. Управление природопользованием и правовая защита природной среды

13.2. Административное управление природопользованием

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государством природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами природопользователями, сохранения предприятий, наносивших ущерб природе, десятки раз превышающий стоимость выпускавшейся продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают такие виды деятельности:

—планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

—проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

—подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

—технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

—выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработку экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

♦ стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах;

♦  стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса — эмиссионные стандарты —регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечно го источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и
суммирования выбросов (сбросов) всех источников. В некоторых случаях в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы — временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), — когда по каким-то объективным причинам (социально-экономического характера) нормативы ПДВ(ПДС) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный срок убывающими во времени с условием достижения уровня ПДВ(ПДС) в результате реализации соответствующей программы;

♦  технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, от работавших газов автотранспорта и др.;

♦  стандарты качества продукции, или товарные стандарты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т. п.). Например, стандарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.

Переход нашей страны к социально ориентированной рыночной экономике требует безусловного соблюдения единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 стран, разрабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и экологического управления — стандарты ИСО серии 14 000, включающие требования и руководство по использованию системы экологического управления, руководство по экологическому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологических систем) и др. Изучение, освоение и "принятие на вооружение" международной системы стандартов ИСО—14 000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в нашей республике.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ, когда выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции и Монреальскому протоколу к концу XX ст. предполагался полный запрет на производство и потребление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой. Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, на выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, на забор определенного объема воды, на выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

Разрешения и лицензии необходимы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный срок и возобновляются через установленное время.

В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок. В США разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу выдаются администрацией штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха.

Главный принцип административного управления природопользованием в Беларуси — разрешительно-запретительный. Суть его состоит в том, что Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его органами (или другими уполномоченными властными структурами) Устанавливаются лимиты на пользование природными ресурса-Ми, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и т.д. и в соответствии с ними выдаются разрешения субъектам хозяйствования на природопользование: разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.

Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность предприятий в случае ее несоответствия нормам экологической безопасности, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушение природоохранного законодательства.