О.А. Барабанова, И.Н. Безкоровайная, Е.Б. Бухарова [и др.]
Экология: курс лекций
Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2010. – 325 с.

Глава 3. Экологические принципы рационального использования природных ресурсов и охраны природы

Лекция 15. Основы экономики природопользования

15.7. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности

Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для сбора и представления информации о потенциальных издержках экологического воздействия проектов. Обычно процедура ОВОС включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации того или иного инвестиционного проекта, о возможностях применения и издержках на очистные технологии, об альтернативах осуществления проекта, элементах устойчивого развития с указанием невозобновляемых потерь ресурсов. Процедура ОВОС позволяет оценить уникальные крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительства химических комбинатов и другие проекты, сопряженные со значительным воздействием на окружающую среду. Разрешения и лицензии чаще всего привязаны к производственной технологии или стандартам качества окружающей среды. Выдача или возобновление разрешения обычно производится на определенный промежуток времени и нередко увязывается с экологической стратегией предприятия. Одним из главных преимуществ разрешений и лицензий является то, что они способствуют выполнению экологических программ путем объединения в одном документе всех обязательств по предотвращению загрязнения окружающей среды. Разрешения и лицензии могут сочетаться с другими административными мерами, такими, как выдача сертификатов на землепользование, требование проведения ОВОС и др., а также экономическими инструментами природоохранной политики (налоги, платежи за выбросы и др.). Административные методы предоставляют максимум полномочий для контроля за качеством окружающей среды природоохранным органам. Преимуществом в этом случае является то, что официальная природоохранная структура может применять достаточно разнообразные меры: штрафы, лишение должности, тюремное заключение и т. п.

Среди экономических инструментов управления качеством окружающей среды и природными ресурсами основное место занимают налоги (платежи). Они обычно выражаются в виде платы за загрязнение или потребление ресурсов. Налоги и платежи за загрязнение хороши тем, что предоставляют максимальную свободу загрязнителю в выборе природоохранной стратегии, позволяющей эффективно перераспределить и минимизировать издержки снижения выбросов. На практике используется целый ряд различного рода платежей и сборов, цель которых – повлиять на поведение предприятий и физических лиц, чтобы снизить их негативное воздействие на окружающую среду.

Различаются прямые и косвенные экологические налоги (платежи). Так, платежи за выбросы являются прямым инструментом, поскольку дают загрязнителю прямой стимул (экономическую выгоду) для снижения выбросов вредных веществ. Платежи за экологически грязную продукцию, которая приводит к увеличению загрязнения в процессе ее производства или потребления, представляют собой косвенный инструмент, поскольку поощряют снижать потребление такой продукции, что опосредованно приводит к снижению загрязнения. Платежи за загрязнение являются наиболее эффективной с экологической точки зрения формой платежей. Однако зачастую использование системы платежей за загрязнение требует достаточно высоких затрат на осуществление мониторинга и административных издержек. Поэтому в ряде случаев более предпочтительной альтернативой являются платежи за экологически грязную продукцию.

Как показывает опыт различных стран, в том числе и России, ставка платежа за загрязнение на практике оказывается значительно ниже, чем необходимо для оптимизации загрязнения. В то же время экологические налоги (платежи) обеспечивают получение дополнительных доходов, которые могут использоваться для решения природоохранных задач. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой, в которых значительная часть финансирования природоохранных проектов осуществляется за счет экологических фондов, где аккумулируются доходы от платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды. Основной аргумент в пользу применения такого экономического инструмента, как платежи за загрязнение, связан с его потенциальной эффективностью. Различные источники выбросов обычно имеют разные предельные издержки на проведение природоохранных мероприятий. Говоря об общих затратах на снижение совокупных выбросов до установленного уровня, каждый из источников будет сокращать собственные выбросы до уровня, при котором предельные природоохранные издержки будут одинаковыми для всех источников. Для органа, ответственного за проведение природоохранной политики, было бы невозможно определить, до какого уровня каждый загрязнитель должен сократить объем выбросов. Другим важным аспектом платежей за загрязнение является тот факт, что они поощряют технологический прогресс в области снижения загрязнения. Технологические инновации в контроле за загрязнением ведут к снижению предельных издержек на природоохранные мероприятия. В результате природоохранные издержки на единицу сокращения выбросов снижаются и загрязнитель платит меньше налогов на выбросы. В определенных случаях налоги могут оказаться гораздо более эффективными, чем стандарты. Предполагается, что загрязнитель должен каким-либо образом компенсировать возникший ущерб: очистить и восстановить природный объект, выплатить возмещение пострадавшим от загрязнения окружающей среды и т. д. Такой подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его последствия легко определить.

Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (или система «депозит-выплата»). При такой системе, покупая товар – потенциальный загрязнитель, потребитель вносит некоторую дополнительную плату, которая при определенных условиях возвращается ему обратно. Примером может служить хорошо известная система возврата пустых бутылок, применяемая в различных странах мира, возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою простоту, этот механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сэкономить значительные средства и ресурсы за счет утилизации.

Информационные системы. Полнота информации о воздействии на окружающую среду зачастую играет роль, подобную экономическим стимулам. Например, если предприятие предоставляет информацию об экологической составляющей его деятельности, это может способствовать изменению спроса на продукцию предприятия. Такой прием нередко используется как для проведения антирекламных кампаний против экологически «грязных» производителей и вытеснения их с мирового рынка, так и для увеличения спроса на экологически чистую продукцию.

Рыночные отношения в сфере природоохранного регулирования предполагают существование основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей сделки по торговле квотами и обеспечивающей контроль за соответствием реальных выбросов имеющимся квотам. К ним относятся биржи, брокерские конторы, система распространения информации о спросе и предложении на рынке, система регистрации сделок и мониторинга выполнений обязательств участвующих сторон и т. д. Система торговли разрешениями на выбросы может включать следующие важные элементы, определяющие необходимую инфраструктуру для эффективной реализации этого инструмента природоохранной политики.

Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» предполагает, что объем допустимых выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия-загрязнители за счет перераспределения квот на выбросы смогут наиболее выгодно снизить их до этого уровня. В данном случае предприятия, которые имеют возможность эффективно снижать выбросы, могут продавать излишки квот другим предприятиям, находящимся в «пузыре». Зачастую за счет эффекта экономии на масштабах производства крупные источники (тепловые электростанции, перерабатывающие заводы и др.) могут более экономно снизить выбросы, чем мелкие (например, котельные), поэтому торговля квотами позволяет получить существенную экономию природоохранных затрат на обеспечение заданного качества окружающей среды в целом для региона. Границы «пузыря» задают территориальные ограничения на торговлю разрешениями на загрязнение. В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство и соответственно увеличить свои выбросы, попадает в рамки жестких экологических ограничений на загрязнение окружающей среды в регионе. Перед предприятием стоит выбор – создать надежную систему очистки на производстве или купить разрешения на дополнительные выбросы у других предприятий. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на сокращение выбросов на данном предприятии и на других производствах в регионе. Если предельные затраты на сокращение выбросов на уровне, соответствующем количеству имеющихся у предприятия разрешений, превышают предельные затраты других предприятий, то ему выгоднее купить разрешения у соседей, которые смогут усовершенствовать свои очистные системы и снизить выбросы. В результате общая величина загрязнения не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды сводится к минимуму.

Банки прав на загрязнение. В некоторых случаях целесообразно предоставить загрязнителям возможность «откладывать» загрязнение на последующие периоды. Тогда создается так называемый банк прав (квот) на загрязнение. При этом фирмы, сокращая выбросы в данный момент, могут экономить свои разрешения на загрязнение для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас прав, продающим и покупающим их, а кроме того, выполняет учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования. Банки могут предоставлять предприятиям-загрязнителям эмиссионные кредиты, т. е. «временные права» на увеличение выбросов. С точки зрения экологии, если загрязняющие вещества не являются опасными и их допустимо регулировать путем ограничения количества выбросов за определенный период для данной территории (например, запасы углекислого газа, который не представляет непосредственной угрозы здоровью населения, но объем выбросов которого должен быть ограничен), то возможность «откладывания» выбросов не представляет проблемы. В то же время это обеспечивает загрязнителям дополнительное время на аккумулирование ресурсов для инвестиций в природоохранные технологии.