Современная экологическая обстановка в отдельных странах и регионах оставляет желать лучшего. Миссия нашего сайте — обеспечить русскоязычных жителей планеты Земля актуальной информацией о защите окружающей среды, экологической безопасности и экологии в целом.

Полезные ресурсы и публикации:
-

Т.В. Семенистая
Управление охраной окружающей среды

Курс лекций. – Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.

Предыдущая

Лекция 2. Российская система управления охраной окружающей среды. Административные методы управления

Управление понимается как целенаправленная деятельность, как функция различных организационных систем (биологических (природных), технических, социальных), обеспечивающая сохранение определенной структуры их программ и целей. В самом общем случае можно выделить управление стихийное – воздействие на систему как результат перекрещивания различных сил, массы случайных единичных актов, факторов и управление сознательное, осуществляемое обществом, общественными организациями, институтами, группами в соответствии с поставленными целями и задачами.

Управление – организация взаимосвязей между элементами системы, приводящая к планируемым (намеченным) результатам (эффектам). Это может быть и самоорганизация, как в природной среде, где естественный процесс идет без вмешательства человека. Управление основывается на необходимой для организации этого процесса информации. Базой управления является или естественно сформулированная, или искусственно созданная программа. Управление может осуществляться путем воздействия управляющей системы, так и внутри нее (случай природной системы).

Управление природопользованием – совокупность мероприятий, практических действий, способных изменить течение процессов, происходящих в природной среде в желательном для человека, для общества направлении. Управление природопользованием необходимо различать по методам и средствам:

- управление через деятельность природопользователей, организационно-экономическую деятельность общества — экономический механики распределения, использования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе через инвестиции в новые (ресурсосберегающие, малоотходные) технологии;

- управление непосредственно объектами окружающей среды. Управление природопользованием представляет собой воздействие на систему взаимосвязей между обществом и природной средой с целью упорядочения, организации удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах, качествах объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении природно-ресурсного потенциал (ПРП). Исходя из объекта воздействия, сложностей названных взаимосвязей в объекте воздействия процесс управления может быть действенным, наиболее соответствующим поставленным целям при условии, что ОН будет иметь научный характер, т.е. основываться на познании и использовании объективных закономерностей.

В силу того что процесс управления природопользованием непосредственно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на взаимосвязи в сложной системе «общество — природная среда». Поэтому процесс управления природопользованием предполагает объективную необходимость прогноза возможных последствий воздействия общества на природную среду и природной среды на общество. Это особенно важно в условиях научно-техническое революции, когда масштабы воздействия общества па природную среду соизмеримы с масштабами явлений, происходящих в самой природной среде. Имеется в виду способность воздействия общество вызывать глобальные изменения в качественных и количественных характеристиках баланса веществ в природе как в планетарном, так и в локальном аспекте (парниковый эффект, «озоновые дыры», исчезновение или возникновение огромных участков лесо- и травостоя, пустынь, степей, перемещение огромных масс воды и их локализация во времени и в пространстве в виде хранилищ и водных поверхностей).

Научно обоснованное управление процессами воздействия на природную среду должно учитывать еще одно обстоятельство: природная среда имеет способность самовосстанавливаться, самоочищаться, саморегулироваться при «возмущающих воздействиях», не превышающих определенного предела. Но так как нарушены темпы и пропорции между «возущением» и возможностями саморегулирования природной среды, очевидно, что управление воздействием на природную среду должно переходить на следующую ступень: от ограничения воздействия к рациональному приспособлению человеческой деятельности к особенностям природной среды. Таким образом, в этих условиях становится объективной необходимостью осуществление целенаправленной, сознательно организованной деятельности (вместо стихийных мер и попыток) по преобразованию природной среды на основе научного предвидения возможных изменение и последствий (планирования действий и прогнозирования последствий). О степени объективности, оптимальности принимаемых управленческих решений можно судить исходя из степени познания свойств природы, степени развития средств учета и контроля ресурсов и свойств, качеств природной среды и соответствия темпов, пропорций использования природных ресурсов, свойств и качеств темпам их восстановления, воспроизводства.

Термин «административное регулирование» вошел в нашу жизнь сравнительно недавно, в 90-е годы 20-го века. Чаще всего этот термин означает регулирование работы государственных органов. В этом смысле под административным регулированием понимают управление перечнем услуг, которые государственный орган оказывает гражданам и организациям, определение должностных обязанностей, прав и ответственности служащих государственного органа.

Часто можно наблюдать путаницу в терминах, когда термин «административное регулирование» используют вместо термина «правовое регулирование», при этом иногда даже употребляется термин «административно-правовое регулирование». Это недопустимо.

Наряду с использованием термина «административное регулирование» для обозначения регулирования работы государственных органов, данный термин используется также и для обозначения регулирования работы негосударственных, в том числе, коммерческих, организаций.

В широком смысле административное регулирование можно определить, как установление правил, определяющих порядок деятельности организаций в целом, их подразделений и отдельных сотрудников.

Административное регулирование является важнейшим средством управления организацией. Административному регулированию подлежат три группы объектов в любой организации:

организационные единицы: подразделения, должности;

ресурсы: материальные, финансовые, кадровые и другие;

бизнес-процессы: процессы верхнего уровня, уровня структурных подразделений и должностного лица.

В основе административного регулирования лежит установление и строгое соблюдение определенных правил, положений, указаний, инструкций, нормативов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность организации и её персонала.

Для успешной деятельности организации важно определить оптимальную степень регламентации, четко установить круг вопросов, для решения которых необходимо регулирование.

Преимущества, которые дает организации административное регулирование:

- регламентированные бизнес процессы формализуют бизнес, устраняют дублирование функций;

- повышается эффективность, четкость и прозрачность работы всех служб организации;

- повышается производительность труда сотрудников, выполняющих контролируемые процедуры;

- уменьшается количество ошибок сотрудников;

- регламентированные бизнес процессы позволяют сотрудникам быстрее обучаться профессиональной деятельности

По месту, роли, функциям в иерархической системе воздействия на природопользователей этим методам принадлежит роль сопровождения, поддержки внедрения законодательных методов.

Административные методы управления природопользованием исходя из их сущности и содержания сводятся к воздействию на природопользователей с целью достижения и соблюдения ими установленных нормативов, стандартов, причем осуществляются они за относительно короткий период времени. Целенаправленная деятельность по соблюдению стандартов качества природной среды, ее элементов (ресурсов, объектов) регламентирует допустимое их состояние. На практике это представление в виде установления предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в природной среде исходя из того допущения, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека через изменение параметров экосистемы. Общепринятым считается установление нормативов ПДК среднесуточных (устанавливающих среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовых (фиксирующих предел допустимой концентрации) в течение суток.

В основе своей практика установления ПДК как стандарта воздействия на окружающую среду была задумана как процесс регулирования (прямого, административного) уровня эмиссии загрязнения данным источником после нейтрализационной или очистной установки. Размер разрешенного объема эмиссии загрязнения природопользователям при этом определяется исходя из того, что их выбросы не должны превышать величин, объема, при которых на всей территории в зоне воздействия будут соблюдаться ПДК загрязняющих веществ. Эти разрешенные объемы выбросов, сбросов определяются как предельно допустимые выбросы (ПДВ) или сбросы (ПДС) и рассчитываются с учетом наличия эмиссии всех имеющихся источников загрязнения.

Очевидно, что такая практика установления ПДК оставляет «лазейку» для наличия негативного воздействия, так как из-за эффекта суммации загрязняющие вещества даже в количествах, соответствующих ПДК, могут входить во взаимодействие, образуя новые соединения, в большинстве своем малоизученные и способные загрязнять природные ресурсы, объекты, оказывать негативное воздействие на условия проживания людей и на их здоровье. Причиной этого является то обстоятельство, что взаимодействие может происходить в условиях динамичности и обособления, усиления отдельных факторов, вследствие чего трудно прогнозировать ожидаемые соединения.

В реальной действительности многих стран и регионов не удается реализовать вышеприведенные подходы по достижению самих ПДВ и ПДС между органом, регулирующим природопользование, и природопользователями, рассматриваются в качестве компромисса так называемые временно согласованные выбросы (ВСВ) и сбросы (ВСС). Предполагается, что будут разработаны долгосрочные программы снижения эмиссии загрязнения и достижения ПДВ и ПДС.

Разновидностью стандартов являются технологические стандарты, устанавливающие и регламентирующие определенные требования для самого процесса производства, где осуществляется непосредственно преобразование, использование природных ресурсов и требования для процесса нейтрализации, очистки выбросов, сбросов. Можно утверждать, что цель установления такого стандарта – достижение (приближение на первых этапах) эталонной технологии – ресурсосберегающей, природосберегающей и природоохранной. Немаловажен и факт достижения стандарта качества продукции, особенно той, которая непосредственно «соприкасается» с человеком и, более того, потребляется им: продукты питания и питьевая вода.

Наиболее распространенными в настоящее время административными методами воздействия на природопользователей являются такие как:

-  прямые запреты и запрещение на данную технологию, данный вид продукции, на потребление первичной продукции. Например, повсеместно запрещено производство дуста, производство и потребление хлорфторуглеродов как фактора разрушения озонового слоя планеты. Сегодня уже имеет место вынужденный запрет на вырубку лесов в определенных регионах, запрет на вылов, отлов животных на основе применения лимитов, квоты;

- выдача сертификата и лицензии на использование природных ресурсов для ранжирования самих природопользователей по их обязательствам, выполнения определенных условий при получении права и осуществления природопользования

- обязательная оценка воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на природную среду (ОВОС), которая включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации хозяйственной деятельности, о возможностях предлагаемых решений по предотвращению негативных воздействий на природную среду и человека, и альтернативы;

- разрешения и лицензии, выдаваемые природопользователям обусловливаются технологиями реализации хозяйственной деятельности, стандартами качества среды; сертификатом и ОВОС. Органом, имеющим право выдачи таких разрешающих документов, устанавливается срок их действия, после прекращения которого требуется получение нового разрешения, – это своеобразная форма промежуточного и системного контроля, регулирования.

Оценивая практическую, достигнутую и вероятную, возможную результативность административных методов управления природопользованием, можно утверждать, что, претендуя на жесткость, быструю результативность, они не являются исчерпывающими. Они нуждаются в поддержке, дополнении другими методами, действующими повсеместно во времени и в пространстве.

Такими дополняющими методами являются экономические методы.

Предыдущая