О.С. Шимова, Н.К. Соколовский
Основы экологии и экономика природопользования
Учебник. Мн.: БГЭУ, 2002. — 367 с.

Раздел 3. Хозяйственный механизм природопользования

Глава 16. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды

16.2. Основные источники и виды финансирования природоохранной сферы. Целевые фонды охраны природы

Грамотная реализация идей функционирования целевых природоохранных (экологических) фондов позволяет устранить многие недостатки действовавшей прежде системы финансирования, в частности, слабый учет местной специфики финансируемых объектов и необходимых пропорций в выделении средств на отдельные направления охраны окружающей среды. Механизм образования фондов содействует увеличению притока средств и частичному самофинансированию природоохранных работ за счет платежей предприятий за загрязнения.

Впервые вопрос о необходимости создания экологических фондов возник в отечественной литературе на рубеже 70—80-х годов XX в. в связи с проблемой поиска и распределения средств на природоохранные мероприятия и разработкой системы платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды. Исследование зарубежного опыта показало, что на Западе экологические фонды в государственном масштабе широкого распространения не получили, однако во Франции, ФРГ, Нидерландах в рамках отдельных территорий создаются коллективные распределительные фонды целевого назначения. Такие фонды формируются прежде всего при регулировании поступлений сточных вод.

Они образуются за счет средств предприятий-загрязнителей, государственных дотаций и средств бассейновых органов.

Опыт стран, внедряющих такие фонды, показывает, что условиями эффективного использования их средств являются наличие конкретных природоохранных программ и ограничение числа членов фонда, что позволяет более точно определять размеры вкладов отдельных предприятий и последующее распределение средств. Так, в США создан государственный компенсационный фонд, который используется для компенсации затрат правительства на применение неотложных мер и ограничение масштабов ущерба, нанесенного здоровью людей. В 1980 г. был принят закон о суперфонде, регламентирующий финансирование работ по обезвреживанию химических свалок и других опасных отходов: 75 % поступлений в суперфонд должны обеспечивать налоги корпораций. В рамках суперфонда сформирован спецфонд за счет штрафов компаний, у которых были случаи загрязнения окружающей среды опасными веществами. Компенсационные фонды создаются в США и на уровне штатов для финансирования мониторинга, исследований и практических мероприятий за счет сбора штрафов в возмещение убытков от загрязнения природной среды.

В Республике Беларусь целевой внебюджетный фонд охраны природы был учрежден в 1990 г., а позднее создание его получило правовую основу в соответствии с Законом Республики Беларусь "Об охране окружающей среды" (1992), который четко определил важнейшие источники финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды:

—  республиканский и местные бюджеты;

—  средства юридических лиц, добровольные взносы населения, иностранных граждан, а также иных источников;

—  республиканский, местные внебюджетные фонды и общественные фонды охраны природы;

—  кредиты банков.

Создание внебюджетных фондов охраны природы (республиканского, областных, Минского городского, районных и городских) регламентировала отдельная статья закона (ст. 19), в которой был определен порядок их образования и направления использования средств. Тем самым усиливалась значимость фондов как источников финансирования экологической сферы. В развитие этой статьи было разработано и утверждено правительством "Положение о внебюджетных фондах охраны природы в Республике Беларусь", в котором в качестве основных средств формирования фондов отмечены налоги (платежи) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду; платежи за размещение (складирование) отходов; суммы, полученные в возмещение ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды; штрафы за нарушение природоохранного законодательства.

Помимо указанных источников внебюджетные фонды пополнялись за счет платежей за выдачу лицензий на природопользование, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, а также от продажи незаконно добытой с их помощью продукции, инвалютных поступлений, полученных по искам от иностранных физических и юридических лиц за нарушение природоохранного законодательства, долевого участия юридических лиц, других природопользователей в финансировании природоохранных работ и некоторых иных поступлений.

Все указанные средства, формирующие внебюджетные фонды охраны природы, зачислялись на специальные счета исполкомов местных Советов депутатов, а затем распределялись следующим образом: 10 % — на специальный текущий счет внебюджетных средств Минприроды (республиканский внебюджетный фонд), 30 % — в областные, 60 % — в районные и городские фонды охраны природы. Средства фондов расходовались только на природоохранные нужды. Использование их показано на рис.16.1 и 16.2.

Согласно рис.16.2, в 1996 г. почти 2/3 средств фондов было израсходовано на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию очистных сооружений и полигонов для отходов, остальная часть — на приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; мероприятия по охране и воспроизводству животного и растительного мира, повышению плодородия земель; укрепление государственных служб; организацию мониторинга и ведение кадастров природных ресурсов; научные исследования в области охраны окружающей среды и т.п.

Следует заметить, что внебюджетные фонды охраны природы всех уровней концентрировали в последние годы немалые денежные ресурсы (так, в 1996 г. в фонды республики поступило порядка 880, а в 1997 г. — 1327,7 млрд. р.), поэтому все чаще поднимался вопрос о консолидации фондов с бюджетами соответствующих уровней в целях усиления государственного контроля за расходованием средств. И в соответствии со ст. 2 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 1998 год" средства республиканского внебюджетного фонда охраны природы впервые были включены в состав республиканского бюджета, а операции с ними стали проводиться через систему Главного государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь. С этих пор внебюджетный фонд охраны природы стал именоваться государственным целевым бюджетным фондом охраны природы. Средства же территориальных фондов охраны природы (в соответствии со ст. 3 закона) теперь аккумулируются в составе местных бюджетов.

Рис. 16.1. Схема формирования и использования средств бюджетного

целевого фонда охраны природы

Рис.16.2. Использование средств территориальных (областных и г. Минска) внебюджетных фондов охраны природы в Республике Беларусь в 1996 г.

Значимость фондов состоит в том, что их средства являются тем необходимым минимумом, который гарантирован экологической сфере и не может быть использован ни на какие иные нужды. Распределение же бюджетных средств подчиняется требованиям экономической целесообразности, которые зачастую не согласуются с требованиями экологического императива. Снижение бюджетного инвестирования в экологическую сферу компенсировалось в последние годы ростом капитальных расходов из целевых природоохранных фондов, а также из средств предприятий и организаций (табл. 16.1).

Таблица 16.1

Структура капитальных вложений на охрану окружающей среды по источникам финансирования, %*

*Рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь.

Благодаря этому общие годовые затраты на охрану окружающей среды имеют тенденцию к росту, а их доля в ВВП постепенно возрастает (табл. 16.2). Тем не менее в настоящее время целевые фонды охраны природы функционируют в составе бюджетов (республиканского и местных), и это, конечно же, привело к использованию "природоохранных денег" не только на экологические нужды.

Таблица 16.2

Удельный вес затрат на охрану окружающей среды в ВВП*

* Рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь.

**В ценах соответствующих лет.

Так, по данным Минприроды, в 1999 г. распорядителями бюджетных фондов всех уровней было израсходовано 4077,6 млрд. р. (неденоминированных), из них 60 % составили капитальные расходы (на строительство, реконструкцию природоохранных объектов; приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; капитальный ремонт очистных сооружений и сетей канализации более чем в 50 населенных пунктах республики; на финансирование строительства, реконструкции и ремонта сооружений по очистке и утилизации навозных стоков на животноводческих комплексах; на строительство полигонов промышленных и бытовых отходов и т.п.). Вместе с тем, в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь 14 % средств фондов охраны природы всех уровней были перечислены для частичной компенсации затрат по вывозке на поля органических удобрений, что, безусловно, противоречит их целевому предназначению. По мере развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников финансирования природоохранной деятельности (табл. 16.1), политику инвестирования экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого возможных инвесторов.