О.А. Глушко, Е.А. Гринь, Э.А. Гряда
Экологическое право
Конспект лекций. Краснодар: КубГАУ, 2016. – 153 с.

Лекция 5. Экономический механизм охраны окружающей среды

5.3. Плата за природопользование и негативное воздействие на окружающую природную среду

Система природоресурсных платежей в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (за землю, за пользование лесным фондом, водными объектами, животным миром, недрами) включает также плату за негативное воздействие на окружающую среду. Платежи за пользование природными ресурсами», «плата за природопользование», «плата за природные ресурсы», «платежи за использование природных ресурсов»– вот перечень наименований, используемых законодателем, юридической и экономической доктриной при определении платежей, взимаемых за использование природных ресурсов.

Природоресурсные платежи – разновидность обязательных платежей публично-правовой природы, закрепленных в законодательной форме; порядок их исчисления и уплаты установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными документами.

Комплексный характер природоресурсных платежей проявляется и в многообразии их функций, среди которых можно выделить компенсационную, стимулирующую, фискальную и экологическую.

Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство.

Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов.

Фискальная функция реализуется в виде налогов и сборов закрепленных в Налоговом кодексеРФ.

Компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция, предполагает направление средств в бюджет государства или муниципального образования без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства.

Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Вопрос о правовой природе того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретическим, но имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж – налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые должен следовать платеж.

Предлагаем рассмотреть ряд платежей за те или иные природные ресурсы и за негативное воздействие на окружающую среду более предметно.

1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Термин «плата за негативное воздействие на окружающую среду» был закреплен в российском законодательстве сравнительно недавно – в связи с принятием Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Негативное воздействие на окружающую среду в общем виде можно определить как воздействие хозяйственной и иной деятельности человека на совокупность компонентов природной среды, последствия которой приводят к негативным изменениям состояния окружающей среды во взаимосвязи ее физических, химических, биологических и иных показателей. При этом использование природных ресурсов включает в себя все виды воздействия на природные ресурсы в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Проявление в законодательстве Российской Федерации принципа платности природопользования в двух вариациях – через установление платежей за природопользование и через установление платы за негативное воздействие – является неслучайным. Платежи за природопользование по своему содержанию отвечают характеристикам рентных платежей, в то время как плата за негативное воздействие, имеет наибольшее сходство с экологическим налогом различных зарубежных стран, т. е. таким публично-правовым платежом, назначение которого состоит в предотвращении негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.

Теория и практика последних лет пошли по пути отрицания налоговой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Можно сказать, что введение экологического налога в принципе необходимо и обоснованно. Однако такая мера связана с рядом существенных трудностей практического свойства. В настоящий момент ученые и практики предлагают отложить введение экологического налога на среднесрочную перспективу, предоставив определенное время и органам государственной власти, и общественности, с тем чтобы обеспечить восприятие экологического налога в системе налогов и сборов Российской Федерации.

2. Платежи за пользование лесами. Если обратиться к эволюции лесных платежей, то можно говорить о значительных изменениях в этой области. В ЛК РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ возросла роль договорных и арендных отношений в использовании лесов. Изменилась и система платежей за использование лесов. Данное положение связано с принципом платности использования лесов, отнесенного к основным принципам лесного законодательства. За использование лесов в соответствии с ЛК РФ взимается арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. Таким образом, устанавливаются два вида платежей за использование лесов. Существенным основанием взимания платежей за пользование лесами является заключение договора аренды лесного участка и договора купли-продажи лесных насаждений, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Последовательность установления платы по договору купли-продажи лесных насаждений связана с требованиями лесного и гражданского законодательства, и процедура определения ее итогового размера зависит от многих факторов.

Основанием возникновения данной платы является договор купли-продажи лесных насаждений. По указанному договору, в соответствии с ЛК РФ и Гражданским кодексом Российской Федерации, осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение лесных насаждений и объем подлежащей заготовке древесины. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать одного года.

Договоры купли-продажи лесных насаждений заключаются по результатам аукционов, проводимых путем повышения начальной цены предмета аукциона (начальной цены заготавливаемой древесины). Победители аукциона получают право на заключение такого договора.

При заключении договора купли-продажи лесных насаждений по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон договора или по требованию одной из его сторон не допускается. Все вышеизложенные положения распространяются только на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом особенность заключается в том, что граждане имеют право пользования лесами, включая заготовку древесины и другие виды использования, также на основании договора аренды лесных участков. Ст. 76 ЛК РФ устанавливает, что плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе минимального размера платы, установленной в законодательстве. Таким образом, до определения итоговой суммы платы с учетом всех поправочных и иных коэффициентов необходимо установить минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений. Он определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины.

Плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Платность использования лесов является одним из основных принципов лесного законодательства. Данный принцип предполагает не только получение доходов от использования лесов. Прежде всего указанные принципы направлены на сохранение биологического разнообразия лесов, оздоровительных и иных полезных функций лесов.

3. Платежи за пользование недрами, налог на добычу полезных ископаемых, рентные платежи.Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»предусматривает следующие платежи при пользовании недрами: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; сбор за участие в конкурсе (аукционе). Закон о недрах, кроме того, устанавливает, что пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Все платежи, предусмотренные Законом о недрах, являются обязательными публично-правовыми платежами, а налог на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) установлен законодательством о налогах и сборах. Однако вне зависимости от формального отнесения тех или иных платежей к налоговым или неналоговым платежам их правовая и экономическая природа не так очевидна.

Существенной составляющей платежей за пользование недрами является их рентный характер.

Налог должен обладать такими признаками, как обязательность, индивидуальная

4. Плата за пользование водными объектами и водный налог. В последние годы в российском законодательстве происходят регулярные изменения в вопросах платы за пользование водными объектами. В соответствии с ВК РФ договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью. Так, ст. 11 ВК РФ устанавливает два режима водопользования – предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование. Во втором случае предполагается предоставление в безвозмездное (бесплатное) пользование.

На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов с целью орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ), полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными и др.

Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для рыболовства, охоты; осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; санитарного, карантинного и другого контроля; охраны окружающей среды, в том числе водных объектов; научных, учебных целей; разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередач на болотах, за исключением болот, отнесенных к водноболотным угодьям, а также расположенных в поймах рек.

Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов. Принцип платности водопользования является фундаментальным для российского водного права.

Согласно ВК РФ, водное законодательство должно основываться на строго определенных принципах. Принцип платности является одним из основных. Плата за пользование водными объектами устанавливается на основе следующих принципов:

1) стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов;

2) дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна;

3) равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года. Закрепив эти принципы, законодатель очертил круг и рамки отношений за пользование водными объектами, возникающих при регулировании данных отношений на уровне нормативных правовых актов.

Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Некоторые вопросы возникают при рассмотрении положения о компенсации убытков, причиненных окружающей среде. В соответствии с нормами гражданского права, убытки определяются в зависимости от стоимостной характеристики вещи, в то время как земля и иные природные ресурсы представляют экологическую и социальную ответственность, которая влияет на определение размера убытков в сфере земельных отношений. В качестве примера можно привести статью 62 ЗК РФ «Возмещение убытков». Первый пункт указанной нормы отсылает вклассическому понятию убытков и возмещению убытков по нормам Гражданского кодекса РФ (например, возмещению стоимости утраченного урожая). А п. 2 ст. 62 ЗК РФ предусматривает особенные нормы по возмещению убытков. В частности в соответствии с данной нормой, на основании решения суда лицо, виновное в совершенном правонарушении, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (в частности, восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).

В правоприменительной практике возникает вопрос об оценке убытков, причиненным особо охраняемым природным территориям, которые имеют природоохранное, рекреационное, научное и культурное значение. Данные участки не имеют стоимости, соответственно, возмещение вреда устанавливается исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды и в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда (при наличии подобных такс и методик). Столь же интересной представляется позиция судов по возмещению вреда, причиненного объектам животного мира на землях особо охраняемых природных территорий.

Так, в подобном споре, Федеральный Арбитражный Суд Дальневосточного округа в Постановлении от 28.08.2012№ Ф03-3520/2012, отсылает к ст.56 Закона «О животном мире», которая закрепляет, что юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии – по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Так же суд ссылается на ч. 1 ст. 1064 ГК РФ, в соответствии с которой вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Несмотря на казалось бы достаточно ясное положение закона, суды испытывали сложность начиная от исчисления размера убытков (который в зависимости от того кем, проводились подсчеты, колебался от 500 тыс.руб.              до 1,5 млн руб.) и заканчивая необходимостью для юридического лица, помимо возмещения убытков заплатить административный штраф.

Подобные споры, которые ведутся не о  наличии убытков, а именно об их размере имеют место и в других судебных тяжбах, как в арбитражных судах, так и в судах общей юрисдикции.

В этой ситуации считаем необходимым законодателю принять более четкие, как для подсчета, так и для применения, методики по расчету убытков. Безусловно, они могут носить определенный формальный характер, так как компенсировать вред, причиненный особо охраняемым природным территориям и объектам не всегда является возможным в натуре. Однако необходимость доработки существующих методик, либо принятие новых подчеркивается тем объемом судебных споров, в которых виновник причиненного вреда не доказывает свою невиновность, а, пользуясь несовершенством методик, пытается уменьшить сумму убытков.