Автор: Т.В. Семенистая
Управление охраной окружающей среды
Курс лекций. – Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.
| Предыдущая |
Лекция 10. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды
В ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплено, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде». Это право обеспечивается комплексом взаимосвязанных между собой социально-экономических, правовых, организационных, идеологических и иных мер. Среди таких мер особое место занимает система мер экономического характера, охватываемая понятием «экономический механизм охраны окружающей природной среды». Впервые данный термин закреплен на законодательном уровне в разделе III Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г. Однако законодатель, перечислив элементы механизма охраны природы, не дал определения данному понятию. В книге «Экология, охрана природы, экологическая безопасность» авторы понимают под экономическим механизмом охраны окружающей среды систему экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых в управлении охраной природы обеспечивает достижение целей экологической политики.
В принятом в новой редакции Федеральном законе «Об охране окружающей среды» законодатель отказался от употребления рассматриваемого термина, заменив его понятием «экономическое регулирование в области охраны окружающей среды», которому на законодательном уровне также не дано определения. Вместе с тем сущность его определена через закрепленную в главе IV названного Закона систему методов, к числу которых отнесены:
— разработка государственных прогнозов социально-экономического,развития на основе экологических прогнозов;
— разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;
— разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
— установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
— установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
— проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
— проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
— предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
— возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
— иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Суть экономического механизма охраны окружающей природной среды включается в том, что экономические средства и методы призваны побуждать субъектов надлежащим образом относиться к вопросам охраны природы, что, по замыслу законодателя, им принесет определенные экономические выгоды в процессе хозяйственной деятельности.
Понятие и принципы экономического механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды
Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует экономический механизм, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование.
Экономический механизм природопользования является частью общей системы экономического механизма экономики в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. Так, в отличие от макроуровня, т. е. в рамках всей экономики, ее секторов, отраслей на уровне конкретных природопользователей, инструменты экономического механизма носят более специальный характер.
Экономический механизм можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле экономический механизм управления – это система организационно-экономических мер по поводу природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. Так, планирование, разработка и введение целевых программ природопользования осуществляется посредством организационно-административного метода управления, но в них содержатся элементы экономического воздействия.
В узком смысле экономический механизм включает только собственно экономические меры.
Концепция экономического механизма, выбор конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики сектора или региона.
Экономический механизм должен быть согласован как по вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки – от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации не должны противоречить друг другу.
Принципы экономического механизма использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов – исходные начала, определяющие эту деятельность. Практика выработала такие принципы экономического механизма, как платность, научная обоснованность, экономическая ответственность, комплексность и хозяйственный расчет.
Основным принципом экономического механизма природопользования является платность. Он означает использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату.
Бесплатность пользования природными ресурсами в бывшем СССР способствовала развитию отношения к ним как к даровому благу. Ущерб, причиняемый земле, не учитывался при технико-экономических обоснованиях экологических проектов. Например, при строительстве каскада равнинных гидроэлектростанций на Волге образовалось множество водохранилищ, которые затопили, т. е. вывели из сельскохозяйственного оборота миллионы ценных угодий, в том числе и пойменных. Бесплатность пользования ресурсами не воспитывала бережного отношения к природе, надолго задержала проведение экономических исследований по определению их стоимостной оценки и не привела к улучшению экологической ситуации в стране.
В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка природных ресурсов. Более десяти лет назад появились предложения оценивать земельные угодья в денежной (стоимостной) форме. Природные земельные фонды участвуют в процессе производства наряду с другими средствами производства – материально-техническими и трудовыми. Денежная оценка земли позволяет сопоставить ее роль в производстве с другими ресурсами, которые имеют стоимость и цену, препятствовать бездумному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определить ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.
Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами, т. е. утверждение принципа платности, последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю и приравниванием ее к имуществу, превращением в объект купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. С 1 января 1992 года введен в действие Закон «О плате за землю».
Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение экономических и экологических задач: повысить заинтересованность в их эффективном использовании, формировать дополнительные финансовые источники для воспроизводства ресурсов.
Принцип научной обоснованности охраны окружающей среды означает разумное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Строгая научная обоснованность требуется при сочетании рычагов экономического механизма. Остро стоят проблемы научности экономической оценки природных ресурсов и ценообразования, расчетов экономического ущерба, причиняемого среде; необходимы научные рекомендации при определении оптимального сочетания затрат на охрану окружающей среды из различных источников – бюджетных, собственных средств предприятий, других каналов.
Законодательное установление принципа научной обоснованности природопользования недостаточно для его реального воплощения в жизнь. Он зависит от степени развития науки и экономической стабильности в стране.
Принцип экономической ответственности находит свое выражение в обязанности природопользователей возмещать ущерб, причиняемый природной среде, здоровью людей и имуществу в результате совершения экологических правонарушений.
Принцип комплексности означает стремление к многоцелевому использованию ресурсов, развитию малоотходных и безотходных производств, глубокой переработке сырья. Этому принципу должны соответствовать все элементы экономического механизма, однако отсутствие комплексности является одной из причин его несовершенства.
Принцип хозяйственного расчета требует увязки экологизации производства на каждом конкретном предприятии с его экономической эффективностью. Этот принцип должен быть основополагающим при формировании всей производственной сферы, так как он отвечает интересам хозяйствующих объектов и общества в целом.
Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации разрабатываются в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды. При этом порядок разработки, финансирования и реализации программ устанавливается законодательством соответствующего им уровня. В ходе разработки программ как на федеральном, так и на региональном уровнях учитываются предложения граждан и общественных объединений.
Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды должны осуществляться с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.
Объем планируемых мероприятий, а также надлежащая их реализация, позволяющая достигнуть планируемого результата, не в последнюю очередь зависят от наличия финансовых средств, которые могут быть целевым назначением использованы в природоохранных целях. На федеральном уровне в отсутствии ликвидированного в конце 2001 г. Федерального экологического фонда основное бремя финансирования природоохранных мероприятий общегосударственного значения несет бюджет государства. Региональные мероприятия финансируются, как правило, за счет средств соответствующих субъектов Российской Федерации либо долевого участия бюджетов нескольких регионов в случае решения вопросов, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своей территориальной юрисдикции также принимают посильное участие в разработке разного рода природоохранных мероприятий, на которые выделятся средства из муниципальных бюджетов.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ решениями органов представительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут создаваться целевые бюджетные экологические фонды, которые имеют то же назначение, что и действовавшие ранее государственные внебюджетные экологические фонды. Они предназначены для финансирования региональных и местных мероприятий, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности. В качестве примера можно назвать экологические фонды Архангельской и Новосибирской областей, г. Москвы. Значительное число фондов создано и функционирует на уровне муниципальных образований (г. Архангельск, Пермь и др.).
На практике встречаются случаи образования фондов, объединяющих в себе признаки природоохранные и природоресурсные. Примером может служить Территориальный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов Республики Мордовия, положение о котором утверждено постановлением правительства этой Республики от 17 мая 1999 г. № 274. Этот фонд формируется за счет двух источников – поступлений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платы за пользование водными объектами. В настоящее время нет единой практики но созданию и функционированию на региональном и местном уровнях экологических фондов. Этот вопрос нуждается в законодательном регулировании.
Важной нормой Закона является закрепление обязательности планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
Формирование механизмов природопользования в рыночной экономике. Экономические соображения остаются главным препятствием для разумного планирования долговременной охраны окружающей среды.
Независимо от политической системы в разных странах промышленные товары и услуги оцениваются очень высоко, тогда как не менее важные для жизни блага и услуги природного происхождения вроде очистки воды и воздуха и их возобновления остаются обычно вне экономической системы и обладают очень низкой денежной стоимостью или не обладают ею вовсе (следовательно, соответствуют «нерыночным» ценностям). Экономисты не приучены думать о роли биологических систем в экономике, еще меньше они думают о состоянии этих систем. Большинство экономистов придерживается мнения, что рынок начинает давать сбои, когда он сталкивается с распределением многих природных ресурсов. Несостоятельность рынка определяется как неспособность ценовой системы поддерживать желательную активность и приостанавливать нежелательную.
Очень важно классифицировать ценности на рыночные и нерыночные. К рыночным ценностям относятся в основном производимые товары и услуги. На рынке свободного предпринимательства они распределяются по законам спроса и предложения посредством неограниченной конкуренции. В теории рыночная стоимость отражает общественную оценку товара и услуг, что приводит к эффективному распределению ресурсов. На практике не всегда так, поэтому допускается необходимость некоторого регулирования со стороны государства.
Нерыночные ценности – это, главным образом, товары и услуги природы, их иногда называют «свободными», или «общими», или «общественными» товарами и услугами. Обычно эти «бесплатные» ценности существуют вне рыночной экономики. Нерыночные ценности поделены на две категории: характеризуемые и нехарактеризуемые.
По мнению большинства экономистов характеризуемым нерыночным ценностям можно приписать денежную стоимость на языке рыночной экономики. Например, стоимость изъятия природной среды можно было бы определить исходя из того, что стоило бы обеспечение искусственной замены бесплатных услуг и благ (например, переработки отходов), предлагаемых природной экосистемой. Так можно было бы определить ценность реки для ассимиляции отходов.
Нехарактеризуемые ценности не могут быть включены в обычный в экономике расчет стоимости. Они представляют ценность для жизнеобеспечения природных систем. Леса, степи, реки, озера и океаны осуществляют, смягчают и стабилизируют атмосферные и гидрологические циклы и круговороты минеральных элементов. К этой категории относится присущая биологическим видам ценность, ценность туземной культуры, красоты природы и множество эстетических ценностей, которые со временем получают признание людей. Нехарактеризуемые категории являются личными и общественными ценностями, а не частными рыночными, с которыми они очень часто приходят в конфликт.
Неокрепшие рыночные отношения в России создают новую угрозу для состояния окружающей среды и рационального природопользования. Именно в этих условиях рационально внедрение системы экономического регулирования природопользования. Создание экономического механизма платного природопользования в переходный период формирования рыночных отношений предусматривает: плату за природные ресурсы, выдачу предприятиям лицензий на природопользование, плату за загрязнение, формирование экологических фондов за счет средств оплаты за выбросы, штрафных платежей и т. д. Формирование экономического механизма природопользования в условиях перехода к рынку будет происходить в том числе в направлении социально-экономической оценки ресурсного потенциала природы и экологического состояния территорий. Кроме того, большая роль отводится, в частности, кредитно-финансовому механизму природопользования.
Вопрос о разработке систем оценки стоимости элементарных единиц биосферы остается актуальным особенно для стран с переходной экономикой, к которым принадлежит и современная Россия.
Такие оценки должны отвечать на вопрос, какие затраты должно будет понести общество для того, чтобы восполнить потери в регулярной функции биосферы, связанные с деградацией экосистем, обусловленной его деятельностью.
Существующие методики расчета стоимости территории и ущерба не позволяют подобным образом подойти к оценке стоимости. Более того, опыт группы под руководством отечественного эколога В. Н. Большакова по разработке оценок воздействия на окружающую среду свидетельствует о том, что рассчитанные по этим методикам ущербы возобновимым ресурсам по своим размерам несопоставимы с прибылью, которую можно получить при разработке нефтяных или газовых месторождений. В качестве примера рассчитаны стоимость участка тундры на полуострове Ямал в районе Борваненковского газоконденсатного месторождения. Стоимость 1 га данной территории оказалась равной 45930 дол. США. Соответственно ущерб, наносимый безвозвратным изъятием данной территории, с учетом временного блага (время необходимое для восстановления нарушенной экосистемы до первоначального уровня) равного 100 годам, составит 4593000 дол. США на 1 га.
В работах экономистов при оценке возобновимых ресурсов используется так называемый ресурсный подход. Это означает, что живые компоненты экосистем получают стоимостную оценку только в том случае, если они вовлечены в процесс общественного производства, являются необходимыми для повседневной жизни общества. Другими словами, они относятся к категории характеризуемых нерыночных ценностей.
Основные принципы, используемые при разработке методик определения ущерба окружающей среде, возникающего при строительстве и эксплуатации промышленных объектов, включают следующие положения:
— необходимость компенсации затрат на воспроизводство нарушенных или уничтоженных природных ресурсов;
— учет потребностей экономики и предотвращение возможных потерь природных ресурсов, вызванных деятельностью промышленных предприятий (средозащитная деятельность);
— необходимость выравнивания экономических условий и последствий деятельности хозяйственных субъектов, компенсации экономических потерь (упущенных выгод).
В зависимости от различных подходов схема расчетов также может различаться. Так, например, охотничье хозяйство владело только собственно объектами охоты и не владело охотничьими угодьями. Леса относились к ведению сельского хозяйства, являясь одновременно охотничьими угодьями, сельскохозяйственные угодья – к ведению сельского хозяйства, это порождало методики расчета ущербов только для охотничьих животных или для охотничьих животных вкупе с охотничьими угодьями.
При использовании ресурсного подхода к оценке стоимости возникают две основные проблемы:
— цена ресурса. В советское время не было выработано единого подхода к проблеме ценообразования. В настоящее время это усложняется появлением инфляции;
— при ресурсном подходе к оценке при расчете ущерба исключается огромный класс объектов, не имеющих в настоящее время потребительской стоимости. Другими словами, эти объекты относятся к категории нехарактеризуемых нерыночных ценностей.
Абсурдность подобного рассмотрения заключается в том, что человек при таком подходе к расчету ущербов окружающей природной среде фактически рассчитывает ущерб одним видам хозяйственной деятельности (например, при освоении нефтяных или газовых месторождений) другому виду хозяйственной человеческой деятельности (например, лесному, охотничьему, рыбному хозяйствам), но никак не природной среде.
Коренная перестройка системы общественных ценностей должна происходить по линии включения в их число стоимости ресурсов природы, выраженной в денежном эквиваленте.
Реализация основных положений экономического механизма охраны окружающей среды
Экономический механизм охраны окружающей среды определен Законом «Об охране окружающей среды» и включает: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов на изъятие природных ресурсов, сброс и выброс загрязняющих веществ, а также на размещение отходов; плату за использование природных ресурсов; плату за загрязнение ООС; внедрение налоговых льгот, стимулирующих охрану окружающей природной среды, создание механизмов экологического страхования, экологической сертификации и экологического аудита (рис. 6).
|
Рис. 6. Схема реализации основных положений экономического механизма охраны окружающей среды |
Основной элемент экономического механизма ООС – планирование и финансирование природоохранных мероприятий, основой которых является внедрение современных технологий, обеспечивающих рациональное использование природных ресурсов и существенное сокращение поступления загрязняющих веществ в окружающую среду. Планирование является элементом инвестиционной политики и служит для ранжирования объектов по приоритетам. Финансирование природоохранных мероприятий осуществляется за счет собственных средств предприятий, средств бюджетников субъектов Российской Федерации и федерального бюджета в рамках утверждения целевых программ.
В качестве одной из мер экономического стимулирования ООС может выступать установление налоговых и иных льгот предприятиям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использования вторичных ресурсов, осуществления иной деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект. Налоговые льготы для проведения природоохранных мероприятий могут предоставляться законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.
Лимиты природопользования являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок разрешения на изъятие в определенных объемах и по определенным правилам природных ресурсов, а также разрешение на выброс и сброс определенных объемов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов. Лимиты на изъятие природных ресурсов предоставляются природопользователям территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Плата за использование природных ресурсов и плата за загрязнение окружающей среды состоит из платы в пределах установленных лимитов и платы за сверхлимитное использование ресурса или сверхлимитное загрязнение. Таким образом, нормирование качества окружающей среды является одним из элементов экономического механизма охраны окружающей природной среды.
Законом «Об охране окружающей природной среды» определена платность использования природных ресурсов. Это положение получило дальнейшее развитие в ряде законов, регламентирующих использование отдельных видов природных ресурсов.
Порядок использования природного ресурса оформляется лицензией, в которой оговариваются правила и объемы изъятия природного ресурса, порядок и размеры соответствующего налога. Сверхлимитное изъятие природных ресурсов оплачивается по повышенным в 5 раз ставкам по отношению к размеру налога за изъятие природного ресурса в пределах лимита.
Плата за загрязнение окружающей среды является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением природной среде, установление норматива платы за каждую тонну отдельного загрязняющего ингредиента позволило яснее представить ущерб, наносимый именно этим веществом, и принять меры к сокращению его в сбросах и выбросах. Размер платы за загрязнение окружающей среды может быть откорректирован на затраты предприятия на проведение природоохранных мероприятий. Бюджетные организации могут быть освобождены от этого вида налогового платежа. Порядок корректировки и освобождения от платы за загрязнение окружающей среды вводится администрацией субъекта Российской Федерации.
Установление лимитов на изъятие природных ресурсов, на сброс и выброс загрязняющих веществ, а также на размещение отходов, взимание платы за использование природных ресурсов, платы за загрязнение окружающей природной среды; предоставление налоговых, стимулирующих охрану окружающей природной среды льгот осуществляется через систему государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и создание рынка экологических услуг.
Для размещения нового предприятия или объекта, реконструкции или технического перевооружения действующего предприятия необходимо иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы. Экспертизе подлежат материалы по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), предпроектная и проектная документация. Финансирование строительства и реконструкции объектов, по которым отсутствует положительное заключение государственной экологической экспертизы, запрещено. Надзор возложен на органы государственного экологического контроля.
Основной задачей органов государственного экологического контроля является обеспечение соблюдения требований экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов, включая:
— согласование планов природоохранных мероприятий и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов;
— осуществление комплексных проверок природопользователей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
— контроль эффективности работы природоохранных сооружений;
— установление лимитов на использование природных ресурсов, сброс и выброс загрязняющих веществ, размещение отходов;
— согласование для налоговых органов размеров платы за загрязнение окружающей среды.
Государственная экологическая экспертиза и государственный экологический контроль стимулируют развитие рынка экологических услуг, включая экологическое страхование, экологическую сертификацию и экологический аудит.
Контроль этого рынка осуществляется через систему государственного лицензирования.
Финансирование экологических проблем и природоохранных мероприятий. На основании Закона РФ «Об охране окружающей среды» финансирование экологических программ и природоохранных мероприятий производится за счет: бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального и региональных экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.
Сведения об объемах инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, и вводах в действие природоохранных мощностей содержатся в форме федерального государственного статистического наблюдения № 18-КС (годовая), утвержденной постановлением Госкомстата России от 21.07.98 № 73. В данной форме отражаются объемы инвестиций (с вводом в действие мощностей), направленных на охрану и рациональное использование различных видов природных ресурсов, на строительство предприятий по утилизации, обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных, бытовых и иных отходов, внедрение установок для утилизации и переработки отходов производства, а также на организацию заповедников и других природоохранных территорий. В форме № 18-КС указаны инвестиции, направленные на природоохранное строительство, за счет как всех источников финансирования, так и отдельных источников.
Налоговые льготы предприятиям, осуществляющим природоохранную деятельность. В качестве одной из мер экономического стимулирования охраны окружающей природной среды может выступать установление налоговых и иных льгот предприятиям, учреждениям и организациям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении иной деятельности, обеспечивающей природохранительный эффект (ст. 14 Закона «Об охране окружающей среды»).
Налоговые льготы, предоставляемые предприятиям, осуществляющим природоохранительные мероприятия, согласно закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», включает: необлагаемый минимум объекта налога, изъятие из обложения определенных элементов объекта налога, освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков, понижение налоговых ставок, вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период), целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания налогов) и прочие налоговые льготы.
Очевидно, что большинство субъектов хозяйственной деятельности сегодня обеспокоены несколько иными проблемами, нежели внедрение современных прогрессивных технологий. Основная проблема состоит в том, что прежде чем получить соответствующие льготы, необходимо вложить немалые средства на модернизацию производства и внедрение передовых технологий. То есть даже при наличии регулирующей данный вопрос необходимой нормативной базы, которая пока не создана в полном объеме, широкомасштабная реализация столь необходимых для охраны окружающей среды мероприятий в целом по стране возможна лишь в перспективе.
Поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. В ст. 17 Закона «Об охране окружающей среды» закреплено, что государство поддерживает предпринимательскую деятельность, осуществляемую в целях охраны окружающей среды. Залогом развития такой деятельности хозяйствующих субъектов должны выступать налоговые и иные льготы.
Плата за использование природных ресурсов. Законом РФ «Об охране окружающей среды» определена платность за негативное воздействие на ОС. Это положение получило дальнейшее развитие в законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряде законов, регламентирующих использование отдельных видов природных ресурсов.
К видам негативного воздействия на окружающую среду ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» относит:
— выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;
— сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
— загрязнение недр, почв;
— размещение отходов производства и потребления;
— загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
— иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Закон предусматривает, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения наносимого ей вреда.
Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду может устанавливаться только законодательством Российсской Федерации, В настоящее время действует Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632, предусматривающий, что базовые нормативы платы устанавливаются за негативное воздействие на окружающую среду в пределах допустимых нормативов или в пределах установленных лимитов. Бывшее Минприроды РФ в 1992 г. утвердило базовые нормативы платы за загрязнение окружающей природной среды. Кроме того, во исполнение названного постановления Правительства РФ решением МПР России (Ростехнадзором) ежегодно производится индексация платы за загрязнение окружающей природной среды.
Конкретные нормативы по отдельным видам и разновидностям загрязняющих веществ, в том числе комплексному воздействию на природу и здоровье населения, разрабатываются на основе базовых нормативов с поправкой на экологическую ситуацию в том или ином регионе, значимости охраняемых природных ресурсов. Непосредственные размеры платежей для отдельных регионов, бассейнов рек, озер и морей определяются путем умножения коэффициента (отражающего экологическое состояние объекта) на базовую ставку платежей.
Ставки платежей за загрязнение непосредственно для предприятий, организаций устанавливаются представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с участием территориальных органов Ростехнадзора, санэпиднадзора и предприятия-загрязнителя. Органы представительной и исполнительной власти вправе повышать коэффициенты экологической значимости и при сверхлимитных загрязнениях среды устанавливать плату для предприятии загрязнителей в увеличенных размерах (до 20% – в крупных городах и промышленных центрах; в два раза – в зонах экологического бедствия, районы Крайнего Севера, на территории национальных парков, в особо охраняемый заповедных зонах, эколого-курортных регионах).
Платежи за выбросы вредных веществ и размещение отходов производятся за счет себестоимости продукции, а за сверхлимитные загрязнения – за счет прибыли, которая остается в распоряжении предприятия-загрязнители. Сроки поступления платежей согласовываются с местными органами охраны окружающей природной среды.
Таким образом, платежи за загрязнение окружающей природной среды служат, с одной стороны, источником пополнения соответствующих бюджетов, целевых бюджетных фондов, средства которых обеспечивают в том числе проведение мероприятий и выполнение программ по охране окружающей природной среды. С другой стороны, они экономически стимулируют предприятия сокращать и предотвращать вредное воздействие на природную среду и здоровье населения.
Законодательством предусмотрены два вида платы за загрязнение: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверхустановленных лимитов. В свою очередь постановлением Правительства РФ утвержден Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов.
Плата за использование земли согласно ст. 65 Земельного кодекса РФ осуществляется в двух формах: земельного налога, который действует до введения в действие налоги на недвижимость, и арендной платы. Федеральным законом от 29.11.2004 № 141-ФЗ с 1 января 2005 г. введена в действие глава 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, которая призвана заменить морально устаревший Закон РСФСР «О плате за землю». Размер земельного налога за конкретный земельный участок зависит от категории земель (сельскохозяйственного назначения, земли поселений и др.), их состава, качества, площади и места расположения. Земельным кодексом РФ предписано, что порядок определения размера арендной платы устанавливается Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами (местного самоуправления применительно к землям, относящимся к объектам собственности соответственно государственного или муниципального уровней. С учетом инфляционных процессов периодически путем принятия специальных федеральных законов устанавливается коэффициент увеличения ставок земельного налога и арендной платы.
Плата за пользование недрами. Предоставление недр в пользование, согласно Закону РФ «О недрах», оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Пользование недрами на территории России является платным. Ст. 39 Закона РФ «О недрах» устанавливает, что при пользовании недрами существуют следующие виды платежей:
— разовая плата за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;
— регулярные платежи за пользование недрами;
— плата за полученную геологическую информацию о недрах;
— сбор за участие в конкурсе (аукционе);
— сбор за выдачу лицензий.
В свою очередь вступившая в силу с 1 января 2002 г. гл. 26 ч. 2 Налогового индекса РФ устанавливает налог на добычу полезных ископаемых. При этом налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых.
Отдельные категории пользователей недр освобождаются от платежей:
— службы и управления метрополитена;
— организации, осуществляющие специальные работы по шахтостроению (включая метрополитен);
— организации, осуществляющие прокладку коммуникаций (водоводов, канализации, линии связи и т. д.);
— организации по эксплуатации газовых и тепловых энергосетей.
Гл. 13 Лесного кодекса РФ устанавливает, что за пользование лесным фондом взимаются платежи в виде лесных податей при краткосрочном пользовании участками лесного фонда или арендной платы при аренде участков лесного фонда.
С 1 января 2004 года действует гл. 25.1 части второй Налогового кодекса РФ, установившая сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
К сожалению, с 1 января 2005 года из ст. 13 ч., 1 Налогового кодекса исключены так и не реализованные на практике:
— налог на пользование недрами;
— налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
— налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
— лесной налог;
— экологический налог.
Плата за землю. Федеральный закон «О плате за землю» с последующими изменениями и дополнениями регламентирует вопросы платы за землю. Доля средств от налога и арендной платы за землю, согласно этому Закону, уточняется постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Земельный налог взимается со всех землепользователей с последующим перераспределением части средств в бюджет региона и в федеральный бюджет. Земельный налог фактически является платой за право пользования землей и не стимулирует рационального землепользования.
В соответствии со ст. 8 Закона РФ «О плате за землю» налог на городские земли уплачивается на основании средних ставок, приведенных в приложении к закону. Средние ставки дифференцируются по зонам градостроительной ценности территории городов. Ставки земельного налога земель сельскохозяйственного использования, занятых личным подсобным хозяйством и жилищным фондом, дачными и садовыми участками, индивидуальными и кооперативными гаражами устанавливаются в ином порядке исчисления налога.
Плата за воду. В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской федерации» промышленные предприятия за забор воды из водохозяйственных систем вносят в бюджет плату за воду. В мае 1996 года принят Закон РФ «О плате за пользование водными объектами», которым на территории Российской Федерации введена плата за пользование водными ресурсами. Законом установлены плательщики, объекты платы, платежная база, минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами для РФ в целом, порядок зачисления и расходования сумм платы, а также льготы по плате и условия взимания повышенных сумм платы.
Постановлением Правительства РФ от 22.07.98 г. № 818 утверждены минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экологическим районам. Плата за пользование водными объектами (водный налог), за забор воды и сброс сточных вод вносится ежемесячно, за использование акватории – ежеквартально.
Постоянные договора заключается с водопользователями на основании лицензии на водопользование. Временные договора заключаются с водопользователями на основании лимитов водопользования, устанавливаемых Министерством природных ресурсов РФ, на срок не более 1 года до получения водопользователем лицензии на водопользование. Для водопользователей, не заключивших постоянные или временные договора на пользование водными ресурсами, плата за пользование водными объектами (в соответствии с Законом РФ «О плате за пользование водными объектами») увеличивается в 5 раз.
Введенная с 1 января 2005 года гл. 25.2 части второй Налогового кодекса РФ изменила систему платежей за пользование водными ресурсами. В настоящее время пользователи водных объектов платят водный налог.
Плата за загрязнение окружающей среды. Плата за выбросы, сбросы, размещение отходов является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среды, и отнесена Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» к налоговым платежам. Установление цены за каждую тонну отдельного загрязняющего ингредиента позволило яснее представить ущерб, наносимый именно этим веществом и принять меры к сокращению его в сбросах и выбросах. Взимание платы за загрязнение ОС производится на основании Закона РФ «Об охране окружающей среды» и в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.08.92r. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размерах за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
Постановлением Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632 определены три вида платежей за загрязнение ОС:
— в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия;
— в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов);
— за сверхлимитное загрязнение ОС.
Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов определен постановлением Правительства РФ от 3.08.92 г. № 545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» и от 16.06.2000 № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образовании отходов и лимитов на их размещение».
Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. В соответствии со ст. 1 действующего Закона «Об охране окружающей, среды» под названными лимитами понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды. Смысл установления таких лимитов заключается в том, чтобы но возможности снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду, не допустить ухудшения ее состояния.
Проблема деградации окружающей среды достаточно актуальна для Российской Федерации, изношенные производственные фонды, в том числе очистные сооружения, недостаток капиталовложений в ресурсосберегающие технологии и на реализацию внутрипроизводственных экологических программ у большинства хозяйствующих субъектов создают реальную угрозу окружающей среде. Помимо этого, общество производит все большие объемы отходов, которые в массе своей пока не используются вторично. Необходимо их где-то размещать, причем нередко полигоны захоронения промышленных и бытовых отходов организуются на землях сельскохозяйственного назначения, что выводит их из оборота. В целях недопущения такой ситуации уже на стадии проектирования полигонов определяется общий объем, который может принять такой объект, и лимиты размещения отходов по периодам его функционирования.
В контексте сказанного одним из действенных рычагов экономического механизма сохранения благоприятной окружающей среды и выступают лимиты на негативное природопользование, когда хозяйствующим субъектам специально уполномоченными на то государственными органами устанавливаются на определенный срок объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов, превышение которых влечет за собой повышенный размер платежей.
Лимиты на использование природных ресурсов. Общее понятие данной группы лимитов было закреплено в свое время в ст. 19 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»; под ними понимались установленные предприятиям-природополъзователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов. В самом деле, даже если речь идет о возобновляемых природных ресурсах (воде, лесах, объектах животного мира), бесконтрольное их использование неотвратимо приведет к их истощению. Что в таком случае говорить о нефти, газе и угле, которые относятся к невозобновимым природным ресурсам и запасы, которых неуклонно уменьшаются. Кроме того, установление лимитов позволит пользоваться природными ресурсами большему числу потребителей и учесть при этом интересы большинства.
Вопросы правового регулирования разработки и установления лимитов использования конкретных природных ресурсов и объектов закреплены в coответствующих отраслевых законодательных актах природоресурсного законодательства. Например, ст. 33 Земельного кодекса РФ определяет, что предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а для ведения индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Ст. 35 Закона РФ «О недрах» к задачам государственного регулирования в сфере использования и охраны недр относит определение объемов добычи основных, видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам. Кроме того, ст. 12 этого Закона предусматривает, что в лицензии на право пользования недрами должен быть определен согласованный уровень добычи минерального сырья.
Ст. 90 Водного кодекса РФ определяет, что лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователям на определенный срок. Согласно ст. 49 Кодекса сведения о соответствующих лимитах должны учитываться в лицензиях на водопользование.
Лесной кодекс РФ в ст. 79 в качестве одного из основных требований к лесепользованию закрепляет соблюдение научно обоснованных норм лесопользования. Для целей лесопользования Ст. 62 Кодекса вводит понятие расчетной лесосеки, которая устанавливается ежегодно для каждого субъекта Российской Федерации на основании анализа результатов лесоустроительных работ.
Федеральный закон «О животном мире» устанавливает, что пользование животным миром осуществляется с соблюдением, в том числе лимитов, определяемых федеральным и региональным законодательством (ст. 35). В числе требований к содержанию долгосрочной лицензии на пользование животным миром относится и перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование.
Механизм реализации перечисленных норм законодательных актов достаточно подробно изложен в изданных в их развитие нормативных правовых актах Правительства РФ, а также специально уполномоченных государственных органов в сфере использования и охраны конкретных природных ресурсов. Так, постановлением Правительства РФ от 21.05.2001 № 390 утверждено «Положение об определении общих допустимых уловов, водных биологических ресурсов». МПР России издан приказ от 07.05.2001 № 398 «Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации».
| Предыдущая |
