О.А. Глушко, Е.А. Гринь, Э.А. Гряда
Экологическое право
Конспект лекций. Краснодар: КубГАУ, 2016. – 153 с.

Лекция 5. Экономический механизм охраны окружающей среды

5.2. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды

Длительное время, говоря о методах экономического регулирования в области охраны окружающей среды мы ориентировались на нормы ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды», к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относились следующие:

– разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

– разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

– разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

– установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

– проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

– проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

– предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

– возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

– иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Однако с 1 января данная норма утратила силу. В настоящий момент нам остается ориентироваться на положения ст. 17 вышеуказанного закона – государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.

Прежде чем рассмотреть их содержание надо дать определение основным понятиям используемых данной статьей.

Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды. Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Налоговые и иные льготы, предоставляемые юридическим лицам и физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в целях охраны окружающей среды, являются одним из способов государственной поддержки.

Согласно п. 1 ст. 56 НК РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Все налоговые льготы имеют одну общую цель – сокращение размера налогового обязательства налогоплательщика

 Одной из декларируемых составляющих является материальное стимулирование природоохранной деятельности, которое предполагает применение не только мер поощрения, но и наказания.

Меры материального поощрения– налоговые льготы, освобождение от налогообложения (для экологических фондов), поощрительные цены и надбавки (на экологически чистую продукцию), льготное кредитование.

Меры материального наказания– добавочное налогообложение (для экологически вредной продукции), штрафы.

Представляется целесообразным закрепление в законодательстве о налогах и сборах конкретных механизмов экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды, а также диверсификация правового воздействия с помощью более интенсивного использования налоговых освобождений, налоговых зачетов, налоговых кредитов, ускоренной амортизации, пониженных ставок в отношении отдельных экологически значимых объектов налогообложения, и повышенных – в отношении экологически вредной продукции или сырья, налоговых льгот временного характера на период строительства очистных сооружений и постоянных – для целей развития производства экологически чистой продукции и услуг. На наш взгляд, в ближайшем будущем в Российской Федерации придется вводить экологический налог или выбрать путь экологизации отдельных налогов, используя указанные экономические приемы. Реализация налоговой политики в направлении экологизации законодательства о налогах и сборах является в принципе необходимым и обоснованным шагом. В таком случае станет возможным отказ от платы за негативное воздействие на окружающую среду, относительно имеются противоречия из-за ее противоречивости и сложностей, связанных с взиманием и администрированием.

Более того, положения ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», устанавливающие плату за негативное воздействие на окружающую среду, признаны Постановлением Конституционного Суда РФ от 05.03.2013№ 5-П  не соответствующими КонституцииРФ в той мере, в какой по смыслу, придаваемому этим нормативным положениям в системе действующего правового регулирования сложившейся правоприменительной практикой, они допускают взимание данного публично-правового платежа со специализированных организаций за размещение в 2009 г. отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, на основании гражданско-правовых договоров. Заключая такие договоры, стороны исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образовались отходы, а также в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования в силу своей неопределенности они позволяют применять пятикратный повышающий коэффициент за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций.

Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ и ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, и такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом.

К достаточно эффективным (с определенными исключениями) средствами экономического механизма относят лицензию, договор и лимиты.

Предлагаем рассмотреть данные понятия более детально.

Договор на комплексное природопользование предусматривает наличие условий и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разрешения споров.

Договор на комплексное природопользование, как правило, заключается между природопользователем и исполнительным органом власти края, области, автономной области, автономного округа, района, города на основе заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование.

В свою очередь лицензия на комплексное природопользование (разрешение) выдается природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами РФ

Таким образом, в рамках рассматриваемой темы, можем обозначить, что лицензия – это документ, удостоверяющий право его владельца на использование в фиксированный период времени природного ресурса (земель, вод, недр и др.), а также на размещение отходов, выбросы и сбросы. Лицензия, являясь средством защиты окружающей природной среды и одним из способов регулирования природопользования, содержит:

– перечень используемых природных ресурсов, существующие лимиты и нормативы их расхода и изъятия;

– нормативные платы, которая взимается на охрану и воспроизводство природных ресурсов;

– перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов;

– нормативы платы за выбросы (либо сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов;

– экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная или иная деятельность;

Лицо, получившее лицензию и прошедшее соответствующую экспертизу на предполагаемую деятельность, должно заключить договор о комплексном природопользовании.

В лицензии либо договоре могут быть установлены соответствующие лимиты на природопользование.

Лимитами на природопользование являются предельные объемы природных ресурсов, выбросов (либо сбросов) загрязняющих веществ, размещения отходов производства, которые установленные для хозяйствующего субъекта на определенный срок. Примерам могут служить лимиты по отлову животных, лимиты потребления водных ресурсов и другие. За превышение лимитов или негативных сбросов, как правило, предусматривается дополнительная плата, которая будет в несколько раз превышать плату за использования природных ресурсов в рамках установленных лимитов и нормативов. В этом смысле лимиты выполняют не только экономические, но и природоохранные функции.

Таким образом, плата за природные ресурсы взимается за следующие действия:

– за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

– за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

– на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия взимается за следующие действия:

– выбросы (либо сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

– выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.

Помимо упомянутых в законе, имеются и другие методы экономического регулирования природопользования. Перечень их достаточно широк и может меняться как во временном, так и в региональном аспекте.

Главное их назначение – целевое регулирование масштабов воздействия на окружающую среду. В данном случае с точки зрения доктрины экологического права важно выявить принципиальные направления развития природоресурсного (экологического) законодательства как с институциональной позиции, так и с позиции качества законотворчества и его соответствия общемировой тенденции к устойчивому развитию.

Концепция устойчивого развития предполагает широкий спектр целей –от сугубо экологических, до социально-экономических. Формулирование целей и стратегии эколого-экономического развития само по себе сложнейший и принципиальный этап государственной политики. С юридической точки зрения выбор целей – это процесс, а конечный результат – нормативный акт, оформленный, как правило, в виде указа Президента РФ, постановления Правительства РФ.

Очевидно, что формирование основных институтов права и экономики в той или иной мере должно соответствовать основным целям и задачам, стратегии развития страны.

В качестве примера рассмотрим Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», в котором даются конкретные ориентиры для экономики:

а) создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году;

б) увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 году в 1,3 раза относительно уровня 2011 г.;

в) увеличение производительности труда к 2018 г. в 1,5 раза относительно уровня 2011 года.

Актов уровня указов Президента РФ, решений Правительства РФ, посвященных формулированию долгосрочных целей и стратегии развития экономики, достаточно много, и все они так или иначе затрагивают вопросы охраны окружающей среды. Важно понимать, что если прямо вопросы охраны окружающей среды в директивных документах и не упоминаются, то косвенно практически любое решение в области энергосбережения, модернизации производства, инноваций в экономике отвечает целям и задачам по охране окружающей среды.

В практике нормотворчества сложился определенный порядок подготовки и принятия актов, имеющих стратегический характер. Особенно за последние 5–7 лет количество таких актов стремительно выросло, вместе с тем до сих пор непонятна их иерархия, правовой статус, легитимность.

 Необходимо отметить, что в России малый удельный вес инновационно активных предприятий – 9–10% (например, в Германии – около 80%, Финляндии –свыше 50%, Литве – свыше 30%); невысокие показатели выпуска и экспорта инновационной продукции; крайне низкая доля частных затрат на исследования и разработки; доля России в мировом наукоемком экспорте продукции гражданского назначения незначительная – 0,5% (тогда как доля США – 36%, Японии – 30%, Германии – 16%, Китая – 6%); невысокий удельный вес инновационной продукции в общем объеме отгруженной промышленной продукции (6,1% против 15% – минимального показателя для современной конкурентоспособной экономики); незначительные величины затрат на модернизацию и технологические инновации в промышленности, явно не соизмеримые с реальными потребностями экономики в расширении спектра принципиально новой конкурентоспособной продукции.

Применительно к охране окружающей среды это означает, что курс на инновации и модернизацию экономики будет сопровождаться, с одной стороны, разработкой и принятием огромного количества нормативных актов, закрепляющих, развивающих, уточняющих целевые установки, а с другой (хотя в цитируемом решении прямо об охране среды не говорится) – улучшающих состояние окружающей среды.

Модернизация означает не только безотходные технологии, энергосбережение, новые конструкты, создающие товары и услуги высокого экологического стандарта; модернизация и инновации – это общемировой тренд, обязательно включающий в себя высокое качество жизни, высокое качество окружающей среды.

Это общемировая тенденция, и она четко обозначена как высший приоритет для всех развитых стран, в том числе и для нашей страны.

По данному вопросу также необходимо отметить, что, хотя специально проблемы охраны окружающей среды не выделены, низкий уровень эффективности государственного управления, и недостаточный уровень предсказуемости направлений развития государственного регулирования, и ограниченная эффективность государственных инвестиций, и недостаток оперативной и статистической информации – все эти и многие другие положения напрямую влияют на эффективность охраны окружающей среды.

Таким образом, необходимо отметить правовое регулирование охраны окружающей среды тесно связано с экономическим регулированием процесса модернизации страны, в связи с чем правовые методы регулирования экономики, отраженные в нормативных правовых актах, оказывают опосредованное правовое воздействие и на состояние окружающей среды в целом.